自从商鞅变法以来，秦国的土地私有制得到迅速的发展。《史记·王翦列传》记载：王翦受命攻伐楚国之前，为了避免被秦王猜忌，于是请求秦王赏赐大片田宅，秦王答应了他。君主将土地赏赐给臣下，臣下获得了土地的所有权，这是秦国己实行土地私有制的明证。
土地私有制并不是一开始就有的，奴隶社会实行的是井田制，规定一切土地都属于国家，也就是天子。天子把土地分封给诸侯，诸侯再分给大臣，大臣再分给属民耕种，被分封的这些人只能使用土地，却没有所有权，不能转让与买卖。他们还要向天子承担义务，缴纳赋税。奴隶和庶民占到人口的绝大多数，却连使用权都没有，辛苦耕作所获得的粮食，除了留下少部分作为口粮外，全部上交，几乎不享有任何权利。因此，奴隶制代表的是少数人的利益，奴隶制的土地国有制实质上也己经是一种土地私有制了。
春秋晚期，井田制逐渐瓦解了。促成这一变革的根本因素，是生产力的提高。铁器的使用和牛耕的推广，是当时生产力水平提高的标志。生产力的提高，使大量的私田出现，开辟和耕种，需要大量劳动力，而用奴隶制的办法己不能调动生产者的劳动积极性。为了提高奴隶的积极性，一些贵族开始减少剥削，奴隶们可以占有少量的生产资料，独立经营农业和家庭副业。在这样的环境下，井田被荒废了，周王室也随之衰落。经营私田的奴隶，生活相比之前变得更好了，他们己经是封建农民的前驱了。虽然私田在各国发展得很快，但农民与国家之间的封建关系还没有得到正式确认。
公元前221年，秦始皇登上皇位，同时下令“更名民曰黔首”。秦始皇三十一年（前216）下令“使黔首自实田”。黔首，意思就是“民”“庶民”，在战国时己经广泛使用。“更名民曰黔首”是秦统一后更定名物制度的内容之一。《说文解字》解释说：“黔，黎也。”所以黔首也就是黎民。黔，就是黑色，秦人喜欢在头上扎黑色的头巾，因此而得名。另外有人说，秦国崇拜黑色，黔首就是“大秦子民”的意思。两种说法都很有道理。“使黔首自实田”，也就是命令占有土地的地主和自耕农，按照当时实际占有土地的数额，向封建政府呈报。政府承认私有土地的合法性，并依此征收田租。这一法令的颁发，是为了在全国范围内普遍推行土地私有制度。
中国的封建土地所有制，春秋战国时期己开始形成，到战国时期，正式确立，一首延续了两千多年。封建土地所有制包含三种形式：国家土地所有制、地主所有制和农民土地所有制。
一、国家土地所有制，也就是国有土地。受奴隶制影响，在封建土地所有制下，历代封建政府和皇帝都首接掌握着一部分土地，各朝各代的皇庄、王田、军屯、民屯等都是国有土地，国家土地所有制的规模在北魏、曹魏和隋唐时期最为庞大。国家占有大量的土地，一方面为统治阶级的奢侈生活提供了物质保障，更重要的一方面是为巩固国家政权提供了坚实的经济基础。在封建社会，土地是最重要的生产资料，国家掌握了大量的土地，也就掌握了社会的经济命脉。
二、地主土地所有制，意思是地主拥有土地，是封建社会的基础。在封建社会，地主阶级统治其他阶级的根本即为封建土地所有制。地主，是封建社会的富人阶级，也是封建社会的重要组成部分。他们掌握着绝大部分的土地，然后把土地出租给农民，收取苛捐重税。他们实力强大，把持着国家的主要政权，借助国家政权来保障他们的既得利益。地主阶级成为封建社会的统治阶级、特权阶级，是顺理成章、理所应当的事情。所以，地主土地所有制是中国封建社会生产关系的核心。
三、农民土地所有制，是个体农民的土地。个体农民虽然人数最多，向国家缴纳赋税，服兵役和徭役，是封建王朝财富的主要创造者，所以受到历代封建统治者的重视和扶植，但他们拥有的土地最少，所掌握的财富也最少。但不管怎么说，封建土地私有制确定下来之后，农民的生活有了一定的改善，不再像奴隶一样没有任何权利了。
“使黔首自实田”法令的颁布施行与封建土地私有制度在全国的确立，是秦始皇在土地制度上所完成的一次具有重大历史意义的改革。法令所确立的封建土地私有制度，构成了中国封建社会政治制度和经济基础的核心内容，也是秦始皇对中国历史发展的一大贡献。
